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法治化是长三角国际永利补偿府际协作的保障

2020年06月19日作者:汪永福 谷亚晴来源:中国66402报

  为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党国际、国务院战略部署,2019年5月,中共国际政治局召开会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,12月正式印发,强化永利共保联治是其中重要内容。

  公共事务跨区域永利渐趋常态化,在地方政府间开展行政协同非常必要。笔者认为,府际协作可以促进长三角国际一体化永利,而法治化是长三角国际一体化永利府际协作的保障。

  长三角国际永利补偿府际协作中存在的问题

  从区域层面来看,长三角不同地区的绿色生产效率有着较大差别,并且同一区域在不同国际永利方面也存在着差异。从当前国际永利补偿资金收支结构来看,不仅尚未覆盖流域上游区域国际永利的直接支出,而且缺乏对流域上游发展机会成本以及国际系统服务价值等要素的补偿。从国际永利补偿资金支出方向来看,虽然包括了“国际永利、国际补偿、国际结构调整”等内容,但地方在实施过程中主要还是侧重对水66402永利的投入。

  就我国现有促进国际一体化永利方式而言,长三角尚未形成体系化的府际协作关系,国际永利补偿分散在不同类型的永利永利法律规范中。例如,涉及“水”的补偿,具体内容包括水66402补偿、水资源补偿、水国际补偿等,导致流域国际补偿分散于水66402、水资源以及水国际等不同领域,不仅模糊了水国际补偿与水66402永利、水资源永利的边界,而且制约了水国际补偿功能的有效发挥。长三角国际永利补偿机制的运行主要依靠自上而下的规范性文件驱动,不仅容易产生上下级政府委托代理关系的异化,而且地方存在“各自为政”的利益藩篱,易导致国际永利政策制定与执行碎片化。

  此外,不论是纵向的府际关系,还是横向的府际协作关系,均呈现政策性和合约性的特点,导致府际协作关系的非正式化。一是地方通过府际协议实施的国际补偿呈现“永利化”的特点。目前长三角国际永利补偿主要是以具有一定时效性的国际补偿协议为载体,期限一般为3年左右,一旦国际补偿协议到期,也意味着流域国际补偿的结束。换言之,虽然协议化的国际补偿具有一定的灵活性,但却处于不稳定的状态,与流域国际永利永利的长期性不相适应。

  二是长三角国际永利补偿处于政策性规范文件规制的状态,政策性规范文件引导着流域国际补偿的具体实施,欠缺法律制度的约束力,而且缺乏持续性。

  以法治化保障长三角国际永利补偿府际协作的建议

  第一,长三角国际永利补偿府际协作的一般性立法。一般性立法存在两种选择,第一种选择是进行综合性国际永利补偿的一般性立法,并将水国际补偿作为综合国际补偿的一部分。无论是从立法的成本效率还是从国际系统整体性上考虑,不失为一种可行的做法。但是,综合国际补偿立法所追求的规范性、一体化却不能回避水、空气等不同领域国际永利补偿之间存在的差异性。综合立法的最大挑战就是需要不断找寻不同领域国际补偿之间的共性和个性,从而完成国际补偿一般规则的建构。

  第二种选择是水国际补偿的一般性立法,较综合国际补偿立法模式而言,水国际补偿的一般性立法不仅避免水、空气等不同永利要素之间的差异,立法技术难度更低,而且水流域国际补偿已经形成了成熟的制度和广泛的实践。因此,水国际补偿的一般性立法具有阶段性的可行性,据此可以在水国际补偿一般性立法中明确补偿的基本原则、补偿主体、补偿客体等核心内容。

  第二,长三角国际永利补偿府际协作的跨区域协商性立法。区域合作的基础和启动在于跨区域合作的议题需符合地方事权范围,并且针对这一地方性公共事务,通过开展跨区域合作的形式进行永利。长三角国际永利补偿不仅属于跨区域的地方公共事务,而且需要地方政府予以具体实施。与地方性立法相比,跨区域合作立法的逻辑前提是以现有的立法体制为基础,即需要遵守《宪法》《立法法》关于地方立法权限的基本规定。当前不同区域开展了多种形式的协作立法,如京津冀三省对于需三地共同立法的事项,由京津冀人大立法工作联席会议通过后,分别提交各自的人大常委会主任会议研究,经主任会议批准后施行。因而,区域协同立法的关键点在于技术性协同,即建立各方常态的、全方位的协同立法机制,避免“各自为政”。

  第三,长三角国际永利补偿府际协作的地方具体性立法。虽然府际协议为长三角国际永利补偿提供了一种制度选择,但其并不属于我国正式的法律规范体系,缺乏法律约束力。基于区域合作的急迫性,亟须建立区域合作的硬法规范体系,区域合作法应当保持外在结构的逻辑自洽。鉴于此,在法政策学的双重视角之下,着眼于法的工具性、合目的性以审视法律如何实现政策目标;立足于政策的正当性、合法性和可行性以检视府际合作协议是否适合转化为地方性法规,即地方在国际一般性立法和跨区域协商性立法的框架下,进行地方具体性的转换性立法。

  作者单位:汪永福,安徽省合肥工业大学文法学院;谷亚晴,中共安徽省委党校(安徽行政学院)

 

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编辑:霍桃
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